Статья 126. Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования

1. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

2. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.

3. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

4. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

5. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

6. Правила пунктов 2 — 5 настоящей статьи не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 126 ГК РФ

1. В комментируемой статье определены особенности ответственности по обязательствам Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования. В силу обязательства согласно ст. 307 ГК РФ одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности. Обязательства возникают из договора, вследствие причинения вреда и из иных оснований, указанных в настоящем Кодексе. Таким образом, в комментируемой статье имеются в виду обязательства как из договоров, так и из причинения вреда и других юридических фактов, должниками в которых являются публично-правовые образования.

В том случае, если вред причинен органами государственной власти или местного самоуправления, не состоящими в договорных отношениях с потерпевшим, ответственность носит внедоговорный характер и вред возмещается в соответствии со ст. ст. 1084 — 1094 ГК РФ. В случае же причинения вреда неисполнением обязанности, принятой на себя органами государственной власти или местного самоуправления по договору, он возмещается в соответствии со ст. ст. 393 — 406 ГК РФ и законодательством, регулирующим данные отношения. При этом субъектами ответственности являются сами публично-правовые образования, а не органы государственной власти и местного самоуправления, которые выступают от их имени. Как отмечается в п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», при удовлетворении исков, предъявленных согласно ст. ст. 16, 1069 ГК РФ, в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не государственного или муниципального органа. При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. ст. 126, 214, 215 ГК РФ.

В указанном случае действует общее правило об ответственности публично- правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну (п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23).

2. Нормы об ответственности публично-правовых образований закреплены также в ст. ст. 1069 — 1071 ГК РФ <1>, ст. ст. 242.1 — 242.5 БК РФ, других нормативных правовых актах. В основе деликтной ответственности Российской Федерации и ее субъектов лежит норма ст. 53 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

———————————
<1> См. комментарий к ст. ст. 1069 — 1071 ГК РФ в кн.: Обязательства вследствие причинения вреда: Постатейный комментарий главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2009. С. 52 — 78.

Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту Федерации, муниципальному образованию имеет определенную специфику в зависимости от вида иска и ответчика по нему. Так, по искам о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания государственными органами РФ актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны РФ, исполнительные документы направляются для исполнения соответственно в Министерство финансов РФ, финансовый орган субъекта Федерации, финансовый орган муниципального образования.

Исполнение судебных актов осуществляется в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.

Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Федерации, финансовые органы муниципальных образований ведут учет и осуществляют хранение исполнительных документов и иных документов, связанных с их исполнением.

Несколько иной порядок применяется при исполнении судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов муниципальных образований по денежным обязательствам соответствующих бюджетных учреждений.

Так, при обращении взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федерального бюджетного учреждения — должника исполнительный документ направляется в орган Федерального казначейства по месту открытия должнику как получателю средств федерального бюджета лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Орган Федерального казначейства не позднее пяти рабочих дней после получения исполнительного документа направляет должнику уведомление о поступлении исполнительного документа и о дате его приема к исполнению с приложением копии судебного акта и заявления взыскателя.

Должник в течение 10 рабочих дней со дня получения уведомления представляет в орган Федерального казначейства информацию об источнике образования задолженности (по деятельности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, либо предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) и о кодах бюджетной классификации РФ, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению исполнительного документа применительно к бюджетной классификации РФ текущего финансового года.

Для исполнения исполнительного документа за счет средств федерального бюджета должник одновременно с указанной информацией представляет в орган Федерального казначейства платежный документ на перечисление средств в размере полного либо частичного исполнения исполнительного документа в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете как получателя средств федерального бюджета, по соответствующим кодам бюджетной классификации РФ.

При отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов и остатка средств, полученных должником от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, для полного исполнения исполнительного документа должник направляет главному распорядителю (распорядителю) средств федерального бюджета, в ведении которого он находится, запрос-требование о необходимости выделения ему дополнительных лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов в целях исполнения исполнительного документа с указанием даты его поступления в орган Федерального казначейства.

Главный распорядитель (распорядитель) средств федерального бюджета в трехмесячный срок со дня поступления исполнительного документа в орган Федерального казначейства обеспечивает выделение лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов в соответствии с запросом-требованием.

Должник обязан представить в орган Федерального казначейства платежный документ на перечисление в установленном порядке средств для полного либо частичного исполнения исполнительного документа не позднее следующего рабочего дня после дня получения в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов по соответствующим кодам бюджетной классификации РФ.

При неисполнении должником вышеназванных требований орган Федерального казначейства приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника.

В случае удовлетворения судом заявления взыскателя о взыскании средств с главного распорядителя средств федерального бюджета в порядке субсидиарной ответственности исполнительный документ направляется в орган Федерального казначейства по месту открытия главному распорядителю средств федерального бюджета лицевого счета как получателю средств федерального бюджета. Орган Федерального казначейства при полном исполнении исполнительного документа направляет исполнительный документ с отметкой о размере перечисленной суммы в суд, выдавший этот документ (ст. 242.3 БК).

Отсутствие необходимых бюджетных средств у соответствующего публично- правового образования не должно быть основанием для освобождения от ответственности. Как отмечает Конституционный Суд РФ, в Российской Федерации как демократическом правовом государстве недопустимо злоупотребление со стороны публичной власти таким порядком исполнения судебных решений, вынесенных по искам к публичным образованиям, в том числе к самой Российской Федерации, который не предусматривает возможность принудительного взыскания бюджетных средств. Предполагается, что обязанность надлежащей организации исполнения этих судебных решений должна обеспечиваться другими институтами, включая институт ответственности. Виды ответственности определяются положениями гражданского законодательства РФ, а также международными обязательствами РФ, в том числе вытекающими из Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ее ст. 13 о праве каждого на эффективное средство правовой защиты, которому корреспондирует обязанность государства обеспечить соответствующие правовые инструменты, гарантирующие эффективную защиту в случае нарушения признанных в Конвенции прав и свобод. При этом, по смыслу данной статьи, установление соответствующих механизмов в национальном законодательстве должно предусматривать такой же уровень правовой защиты, как и при обращении в межгосударственные органы по защите прав человека, в частности в Европейский суд по правам человека <1>.

———————————
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. N 734-О-П «По жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав статьей 151 Гражданского кодекса Российской Федерации».

3. Публично-правовые образования несут ответственность всем имуществом, кроме такого имущества, которое закреплено за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах, а также имуществом, изъятым из гражданского оборота.

К имуществу публично-правовых образований, на которое нельзя обратить взыскание, относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод морской экономической зоны РФ, некоторые особо охраняемые природные объекты, особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, отдельные виды вооружений и объектов оборонного значения, специальное сырье, делящиеся материалы, отдельные объекты инфраструктуры морских портов и др.

Таким образом, публично-правовые образования несут ответственность не только денежными средствами, но и иным имуществом. Обращение взыскания на имущество должника осуществляется при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя, в связи с чем судебный пристав-исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание, только после установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета.

Как отмечается в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», при удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств — за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.

Согласно п. 6 ст. 242.2 БК РФ исполнение судебного акта о взыскании денежных средств с Российской Федерации (субъекта Федерации, муниципального образования) за счет средств бюджета должно быть произведено Министерством финансов РФ (соответствующим финансовым органом) в течение трех месяцев со дня поступления указанному органу исполнительного листа на исполнение. Положения ст. 242.2 БК РФ подлежат применению при разрешении споров, возникающих в процессе исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правовых образований, вынесенных как по требованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, так и по иным требованиям.

4. В п. 3 комментируемой статьи содержится общее правило о том, что Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц. Исключения могут быть предусмотрены федеральными законами, в частности:

— п. 3 ст. 56 ГК РФ, согласно которому если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Пункт 2 ст. 7 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» устанавливает, что Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование не несут ответственности по обязательствам государственного или муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам;

— в соответствии с п. 5 ст. 115 ГК РФ собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества;

— п. 2 ст. 120 ГК РФ предусматривает, что бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

5. В п. 6 комментируемой статьи говорится о гарантии (поручительстве) Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Особенности предоставления государственных и муниципальных гарантий определены в ст. ст. 115 — 117 БК РФ, вступивших в силу с 1 января 2000 г. При этом с 1 января 2000 г. публично-правовое образование может обязываться нести ответственность за исполнение обязательств иным лицом только путем предоставления государственной (муниципальной) гарантии, обязательства по которой в силу положений ст. ст. 98 — 100 БК РФ включаются в состав государственного (муниципального) долга.

Договор поручительства, заключенный после 31 декабря 1999 г., по которому публично-правовое образование обязывается за счет средств бюджета отвечать перед кредитором другого лица за исполнение последним его обязательств, ничтожен в силу ст. 168 ГК РФ. Вместе с тем необходимо учитывать, что из толкования условий совершенной сделки может следовать, что фактически в рассматриваемом случае имело место не заключение договора поручительства, а предоставление с соблюдением порядка, установленного бюджетным законодательством, государственной (муниципальной) гарантии.

Таким образом, Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 определяет правовую природу государственных, муниципальных гарантий. Гражданский и Бюджетный кодексы РФ однозначного ответа на этот вопрос не дают. Несмотря на то что термины «поручительство» и «гарантия» в комментируемой статье используются как тождественные, государственную и муниципальную гарантию не относят ни к разновидностям банковской гарантии, ни к разновидностям поручительства. Различия между указанными способами заключаются в субъектом составе, особенностях ответственности гаранта (поручителя), порядка выдачи и др.

Как отмечается в п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23, государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в гл. 23 «Обеспечение исполнения обязательств» ГК РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публично-правовое образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично (п. 1 ст. 115 БК, п. 1 ст. 329 ГК).

При этом нормы § 5 гл. 23 ГК РФ о договоре поручительства в порядке аналогии закона к правоотношениям, возникающим в связи с государственными (муниципальными) гарантиями, выданными после 31 декабря 2007 г. (новая редакция статей БК РФ, посвященных государственным (муниципальным) гарантиям), применяются лишь в том случае, если правоотношение не урегулировано Бюджетным кодексом РФ. Так, права публично-правового образования, исполнившего государственную или муниципальную гарантию, выданную после 31 декабря 2007 г., определяются в зависимости от того, предусматривалось ли гарантией право требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару (регрессное требование), и было ли обусловлено исполнение государственной или муниципальной гарантии уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу (п. п. 5 и 12 ст. 115 БК).

Согласно ст. 115 БК РФ государственная или муниципальная гарантия может обеспечивать:

— надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства);

— возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.

Государственная или муниципальная гарантия может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут в будущем.

Согласно ст. 115.2 БК РФ предоставление государственных или муниципальных гарантий осуществляется в соответствии с полномочиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления на основании соответственно федерального закона, закона субъекта Федерации, решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решений Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации и местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии.

Так, Правительство РФ вправе принимать решения в форме акта Правительства РФ о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период. Министерство финансов РФ вправе принимать решения о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации в размере и в случаях, которые установлены федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период и принятыми в соответствии с ним актами Правительства РФ.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает достаточно полный перечень элементов содержания государственной или муниципальной гарантии, в которых должны быть указаны:

— наименование гаранта (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта;

— обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия;

— объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии. Сделки по предоставлению государственных (муниципальных) гарантий, в которых отсутствует условие, определяющее предел ответственности гаранта, совершенные после 31 декабря 2007 г., являются ничтожными;

— определение гарантийного случая;

— наименование принципала;

— безотзывность гарантии или условия ее отзыва;

— основания для выдачи гарантии;

— вступление в силу (дата выдачи) гарантии;

— срок действия гарантии;

— порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии;

— порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) обязательств принципала, обеспеченных гарантией;

— наличие или отсутствие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс);

— иные условия гарантии, а также сведения, определенные настоящим Кодексом, правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта.

Более широко по сравнению с ГК РФ определены основания прекращения государственной или муниципальной гарантии, в том числе:

— уплата гарантом бенефициару суммы, определенной гарантией;

— истечение определенного в гарантии срока, на который она выдана;

— исполнение в полном объеме принципалом или третьими лицами обязательств принципала, обеспеченных гарантией;

— отказ бенефициара от своих прав по гарантии путем возвращения ее гаранту или письменного заявления об освобождении гаранта от его обязательств;

— если обязательство принципала, в обеспечение которого предоставлена гарантия, не возникло;

— иные основания, установленные гарантией.

В силу п. 5 ст. 115 БК РФ, устанавливающего субсидиарный характер ответственности гаранта, условие государственной (муниципальной) гарантии о солидарной ответственности гаранта и должника является ничтожным (за исключением случая установления солидарной ответственности по гарантиям, предоставленным в обеспечение обязательств, составляющих государственный внешний долг Российской Федерации).

В то же время при рассмотрении споров, связанных с государственными или муниципальными гарантиями, предоставленными после 31 декабря 2007 г., необходимо учитывать, что в соответствии с положениями новой редакции п. 4 ст. 115 БК РФ, вступившей в силу с 1 января 2008 г., государственные или муниципальные гарантии могут предусматривать как субсидиарную, так и солидарную ответственность гаранта по обеспеченному им обязательству принципала. Если государственная или муниципальная гарантия, предоставленная после 31 декабря 2007 г., не содержит условия о характере ответственности гаранта, то применительно к п. 1 ст. 363 ГК РФ ответственность гаранта является солидарной.

6. Говоря об имущественной ответственности Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, ГК РФ прямо не предусматривает возможность компенсации морального вреда при его причинении, например, в связи с неисполнением судебных решений, вынесенных по искам к государству и иным публично-правовым образованиям. Как отмечается в Определении Конституционного Суда РФ «По жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав ст. 151 Гражданского кодекса Российской Федерации», отсутствие в российском законодательстве положений, прямо предусматривающих возможность компенсации вреда, причиненного неисполнением судебных решений, вынесенных по искам к государству и иным публично-правовым образованиям, может рассматриваться как законодательный пробел, наличие которого приводит к нарушению конституционных прав граждан. Этот пробел, с учетом необходимости скорейшей реализации международно-правовых обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и предоставления гражданам Российской Федерации эффективного средства правовой защиты от нарушений, связанных с неисполнением судебных решений, вынесенных по искам против государства и иных публичных образований, может быть устранен путем введения специального законодательного регулирования, а до его введения — восполнен путем толкования и применения в судебной практике общих положений (в том числе закрепленных ст. ст. 1069 — 1071 ГК) об ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов, должностных лиц, иных публичных образований.

Согласно ст. 151 ГК РФ, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда. Названная норма, направленная на защиту прав граждан при регулировании частноправовых отношений в установленных законом случаях, по своему буквальному смыслу не может рассматриваться как нарушающая какие-либо конституционные права и свободы и, следовательно, не соответствующая Конституции РФ.

Возможность применения ст. 151 ГК РФ в отношениях, имеющих публично-правовую природу, в том числе при неисполнении публичными образованиями: Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями вынесенных в отношении них судебных решений о взыскании бюджетных средств, связана с вытекающей из ст. 46 Конституции РФ обязанностью государства по созданию обеспечивающих реализацию права на судебную защиту конкретных процедур, в том числе по исполнению судебных решений, и, следовательно, компенсационных механизмов в случае, если эти процедуры не привели к защите нарушенных прав. Исключение данной статьи в системе действующего гражданско-правового регулирования из механизма обеспечения реального исполнения судебных решений, т.е. понимание ее положений как увязывающих возможность компенсации за счет казны морального вреда в случаях неисполнения судебных решений, возлагающих обязанности на органы публичной власти, с введением специального законодательного регулирования приводило бы к нарушению прав граждан, гарантируемых ст. 15 (ч. 4) и 46 (ч. ч. 1 и 2) Конституции РФ, и в конечном счете — к нарушению международных обязательств Российской Федерации по Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Таким образом, ст. 151 ГК РФ в системе действующего гражданского правового регулирования не может рассматриваться как препятствующая принятию решения о денежной компенсации в случаях неисполнения судебных решений по искам к Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям.